Herbestemmen van VAB-locaties: verplichten tot sloop?

06 oktober 2020 10:36 uur

Slopen is vaak een onderdeel van gemeentelijk beleid over vrijkomende agrarische bedrijfsbebouwing (VAB-beleid). Het is vooral onaantrekkelijke bebouwing in het landelijk gebied wat leeg komt te staan: grote gebouwen, met een geringe landschappelijke en cultuurhistorische waarde en vaak voorzien van asbestdaken.

Voor de kwaliteit van het buitengebied is het slopen van leegstaande voormalige bedrijfsgebouwen vaak de meest aantrekkelijke optie. Een eigenaar kan hier echter heel anders tegenaan kijken.

Als vervolg op de introductieblog Herbestemmen van VAB-locaties: kans of bedreiging?, sta ik in deze blog stil bij de mogelijkheden en onmogelijkheden van de gemeente om te eisen dat bebouwing wordt gesloopt. Ook bespreek ik hoe je als eigenaar invloed kunt uitoefenen om voormalige agrarische bebouwing te behouden.

Toelatingsplanologie

Eigenaren kunnen niet zomaar verplicht worden om legaal opgerichte bebouwing te slopen. Ook niet nadat de (agrarische) bedrijfsvoering is beëindigd.

Het standaard overgangsrecht verhindert de mogelijkheid om een verplichte actie – zoals slopen – af te dwingen. Het overgangsrecht bepaalt kort gezegd dat bebouwing die legaal is opgericht, behouden mag blijven. Bovendien mag gebruik dat legaal is aangevangen onder een nieuw bestemmingsplan worden voortgezet. Ook ingeval voormalige agrarische bedrijfsbebouwing door de gemeenteraad is wegbestemd, kan een eigenaar in beginsel niet worden gedwongen om bebouwing te slopen. Het bestemmingsplan gaat uit van het principe van toelatingsplanologie.

Voorwaardelijke verplichting

Toch heeft de gemeente de mogelijkheid om een sloopverplichting op te leggen, namelijk door een voorwaardelijke verplichting op te nemen in de planregels. De voorwaardelijke verplichting is niet wettelijk verankerd, maar is in de rechtspraak geaccepteerd als mogelijkheid om een maatregel af te dwingen. En meer dan dat. Het vastleggen van een voorwaardelijke verplichting kan noodzakelijk en daarmee verplicht zijn in een bestemmingsplan, ter verzekering van een goede ruimtelijke ordening.

Verschil tussen positieve en voorwaardelijke verplichting

Het essentiële verschil tussen een positieve verplichting (of gebodsbepaling) en een voorwaardelijke verplichting, is dat een voorwaardelijke verplichting pas leidt tot een verplichting om een ‘opdracht’ uit het bestemmingsplan uit te voeren op het moment dat een planologische verandering daadwerkelijk wordt uitgevoerd. De eigenaar kan er altijd voor kiezen om geen actie te ondernemen. In dat geval kan een voorwaardelijke verplichting niet worden opgelegd.

Een gebodsbepaling verplicht zonder meer tot het uitvoeren van de ‘opdracht’ uit het bestemmingsplan, zonder dat daar eerst een eigen initiatief voor nodig is. Het opnemen van gebodsbepalingen in een bestemmingsplan is op grond van de huidige wet- en regelgeving niet mogelijk. De Omgevingswet gaat hier verandering in brengen.

Sloopverplichting als voorwaardelijke verplichting

Door het opnemen van een voorwaardelijke verplichting is de te nemen maatregel publiekrechtelijk afdwingbaar geworden. De verplichting kan er uit bestaan dat voormalige agrarische bedrijfsbebouwing wordt gesloopt. Zie bijvoorbeeld AbRS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1761.

Een maatregel is noodzakelijk voor een goede ruimtelijke ordening, als een gemeenteraad een plan alleen ruimtelijk aanvaardbaar vindt wanneer bepaalde (sloop)maatregelen worden genomen. Zo kan een bestemmingsplan waarin een deel van de voormalige agrarische bebouwing is herbestemd, bijvoorbeeld verplichten tot sloop van de overige voormalige agrarische bebouwing.

VAB-beleid

De verhouding tussen te behouden en te slopen voormalige agrarische bedrijfsbebouwing is door veel gemeenten vastgelegd in VAB-beleid. VAB-beleid bevat criteria en randvoorwaarden voor functieverandering van voormalige agrarische bedrijfsbebouwing.

Vaak is het beleid mede gericht op de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. De gemeenteraad heeft veel vrijheid bij het bepalen welk beleid hij wil hanteren.

VAB-beleid dat is vastgelegd in een beleidsregel is niet vatbaar voor bezwaar en beroep. Enkel via exceptieve toetsing kan de rechtmatigheid van beleid aan de orde worden gesteld en alleen bij evidente strijd met hogere regelgeving wordt een beleidsregel onverbindend verklaard. Er zijn geen voorbeelden uit de rechtspraak waarin gemeentelijk VAB-beleid onverbindend is verklaard.

Een gemeenteraad kan VAB-beleid ook verankeren in een (paraplu)bestemmingsplan. In dat geval kunnen belanghebbenden beroep instellen tegen het VAB-beleid als onderdeel van het bestemmingsplan. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Aan de hand van de beroepsgronden tegen de planregels – waaronder de regels over het VAB-beleid – beoordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening.

Handvatten voor eigenaren van een VAB-locatie

De volgende handvatten kunnen behulpzaam zijn om tot een goede herbestemming te komen in relatie tot sloopverplichtingen:

Handvat 1: Neem kennis van het gemeentelijk VAB-beleid

Steeds meer gemeenten hebben VAB-beleid vastgesteld, ofwel in de vorm van een beleidsregel ofwel in de vorm van een bestemmingsplanregel.

Als eigenaar van een VAB-locatie is het goed om dit VAB-beleid te kennen, om te weten welke herbestemmingsmogelijkheden er zijn en aan welke voorwaarden moet worden voldaan.

Handvat 2: Bekijk welke keuzemogelijkheden het VAB-beleid biedt en pas je plan voor herbestemming daarop aan

VAB-beleid biedt vaak meerdere keuzemogelijkheden aan eigenaren. Een alternatief voor een sloopverplichting kan bijvoorbeeld zijn: het aanplanten en in stand houden van nieuwe natuur of landschapselementen of het leveren van een bijdrage aan duurzaamheid of de energietransitie.

Handvat 3: Laat je niet te snel verleiden tot het aangaan van contractuele verplichtingen die je plannen in de weg kunnen zitten

Een ander handvat dat ik wil meegeven is het volgende. Steeds vaker worden eigenaren van (leegstaande) agrarische bedrijfsgebouwen benaderd door private partijen voor het plaatsen van zonnepanelen op daken.

Op het eerste gezicht lijkt het vanuit financieel oogpunt een interessante optie om hierin mee te gaan. Echter, ben je als eigenaar van een VAB-locatie bewust van de beperktere mogelijkheden voor herbestemming als gevolg van het aangaan van een overeenkomst. Indien door een contractuele verplichting niet overgegaan kan worden tot sloop, kan dit in de weg staan van herbestemmingsmogelijkheden.

Conclusie

Het herbestemmen van VAB’s vormt voor gemeenten vaak een kans om een bijdrage aan de omgevingskwaliteit af te dwingen door een sloopverplichting op te leggen in de vorm van een voorwaardelijke verplichting. In VAB-beleid kunnen hiervoor criteria en randvoorwaarden worden vastgelegd.

Betrek als eigenaar van voormalige agrarische bedrijfsbebouwing het VAB-beleid bij het formuleren van je plan tot herbestemming en bekijk of het beleid keuzemogelijkheden biedt. Indien de gemeente geen VAB-beleid heeft vastgesteld, is het verstandig om in gesprek te gaan met de gemeente om de mogelijkheden voor behoud van (een deel) van de bebouwing vooraf af te tasten. Bron: binnenlandsbestuur.nl